por: Barbara Krysttal Motta Almeida Reis e Victor Testa Carlini

Barbara Krysttal Motta Almeida Reis

Para entender a importância dos elementos do controle no que tange a gestão pública, há primeiro que se averiguar qual o papel do controle na melhoria de condições para uma tomada de decisão.

A gestão na Administração Pública diferencia-se do mundo privado de diversas formas, entre elas, na continuidade e na flexibilidade. Uma decisão tomada no setor público sempre tem de se guiar pelo “bem comum”, ou seja, por aquilo que fará melhor pela sociedade como um todo, não para um ou mais indivíduos. Assim sendo, a Administração deve sempre se pautar naquilo que mais gere eficiência, a fim de satisfazer a maior parcela possível da sociedade que é compreendida pelo Ente Federativo.

Para tomar uma decisão deste teor, a Administração deve se orientar pela maximização dos resultados e minimização dos custos para cada atividade, mitigando ao máximo ou eliminando, se possível, os riscos para cada ação a ser tomada, trabalhando de forma a aumentar a probabilidade de alcance dos objetivos e metas estabelecidos. Neste cenário, o Controle Interno mostra-se um grande aliado da gestão, uma vez que aponta os pontos fracos e fortes das áreas que mantém controle sobre, de um ponto de vista que exacerba a mera administração, focando em resultados e na boa utilização de recursos de uma maneira isenta, sem vieses individuais ou interesses particulares.

Victor Testa Carlini

Recentemente,a sociedade brasileira passou a tomar maior conhecimento sobre a existência e funcionamento de sistemas de controle no Estado, porém, em sua maioria, as notícias apresentam a forma reativa de controle, majoritariamente utilizada em situações emergenciais. Faz-se necessária a apresentação das outras funções do controle, sejam estas diretas ou indiretas no aumento da eficiência das ações tomadas.

Primeiramente deve-se salientar que o controle tem atuação de, essencialmente, duas naturezas, preventiva e corretiva, sendo ambas aplicáveis às diferentes formas de controle, seja este interno ou externo.

O controle preventivo é aquele que se propõe a evitar que irregularidades ocorram, sem a necessidade de remediar algo já ocorrido. Este controle pode ocorrer de diversas formas, por exemplo, através da gestão dos riscos inerentes à Administração, na qual são identificadas as áreas mais frágeis da estrutura como um todo na tentativa de fortalecê-la através da criação de ferramentas de monitoramento da própria gestão, abrindo portas para a mitigação e/ou eliminaçãodos riscos identificados.

Por outro lado, o controle corretivo é aquele que entra em ação uma vez que tenha sido detectada uma irregularidade propriamente dita, sendo o mais conhecido na atualidade em decorrência da grande exposição midiática. A forma mais comum de aplicação do controle corretivo é uma combinação de um processo de auditoria com a correição, nos quais se verificam as condições de um objeto analisado a fim de identificar os possíveis problemas que existem no mesmo, constatando a irregularidade, abrindo assim a possibilidade de sanar a situação e aplicar a devida responsabilização a quem couber.

Em segundo lugar, pode-se caracterizar o controle como opinativo, punitivo ou administrativo, formas estas que se diferenciam pelo resultado da ação de controle aplicada. O controle opinativo é aquele que avalia uma situação, apresenta um parecer sobre o assunto e sugere aquilo que julga ser o melhor a ser feito para sanar o problema identificado, se o caso. Já o controle punitivo é aquele que busca o agente causador do problema e sua responsabilização nos limites da atuação do controle, seja este agente um indivíduo, uma função, ou mesmo um órgão. Por fim o controle administrativo é aquele possui foco na Administração como um todo, sendo aquele que aponta questões que poderiam ser melhoradas,independentemente da existência de um problema específico, prezando pela atuação na gestão de modo a aumentar a eficiência da organização como um todo.

Em uma situação hipotética e genérica, um ente federativo possui atividades que geram arrecadação para si, por exemplo, permissões de uso de espaço ou equipamento público. Em uma auditoria, identifica-se que, apesar de se encontrar dentro das normas aplicáveis, o processo de arrecadação carece de informações acerca de seus permissionários. A Unidade de controle alerta então para que sejam corrigidas as imperfeições que causam ineficiências, sugerindo ainda novas ações a serem tomadas para melhoria da organização como um todo.

Nesta situação, o controle preventivo trata-se daquele que, por vontade do próprio controle, decide avaliar uma ação a fim de verificar suas condições, não se aplicando o controle corretivo na presente situação. Além disso, o controle opinativo é aquele que, ao verificar uma ineficiência no sistema, alerta para que seja solucionada da forma mais rápida e efetiva possível, o controle punitivo não será aplicado em decorrência da ausência de irregularidades a terem seus agentes identificados, e o controle administrativo se encontra no fato de que a Unidade de controle fez sugestões que não necessariamente se tratam de ineficiências observadas, mas sim de novas ações que, se tomadas, podem contribuir para o progresso do órgão auditado como um todo.

Entende-se pelo exemplo que o controle consiste em uma gama de atividades que, utilizadas na forma e momento oportunos, geram resultados que exacerbam sua própria esfera de atuação, criando uma rede de resultados destinados, em especial, à Administração Pública.

 

Dito isso, o controle mostra-se parte indissociável da estrutura administrativa do Estado, pois permite a avaliação do exercício da gestão dos pontos de vista da eficiência, eficácia, efetividade, economicidade, legalidade, integridade, transparência, entre tantos outros.

Neste contexto, um sistema de controle é a ferramenta de que a própria gestão dispõe para combater a corrupção, a qual se trata detodo uso de recursos públicos de qualquer natureza (financeira, humana, patrimonial etc.) para fins que não sejam do interesse público, sendo o ato de corrupção configurado por qualquer tipo de ação que gere prejuízo ao Ente, em prol de um particular.

Apesar de sua atuação como agente do combate à corrupção e agente punitivo nos casos cabíveis, ao considerar que o controle realiza atividades de minimização de riscos, aumento da transparência, garantia da legalidade das ações, melhoria nos processos e aumento da eficiência nos mesmos, avaliação de trabalhos realizados e apoio à tomada de decisões, não restam dúvidas de que o controle não somente pode, mas deve ser considerado um instrumento gerencial, afetando direta e indiretamente a Administração do Ente que o compreende, atuando nas esferas estratégica, ao munir a Administração de informações e permitir um melhor planejamento de suas ações, tática, avaliando as diferentes áreas que compõem a Administração, e operacional, garantindo eficiência e eficácia nas ações avaliadas.

Haja vista a continuidade dos Entes públicos e seus serviços, surge a necessidade de criação de uma ferramenta para que se possa avaliar o próprio desempenho de modo a permitir melhorá-los, sempre que possível. Para a própria sustentabilidade do Ente, é necessária verificação constante em seus pontos fortes e fracos, a fim de otimizá-los em toda situação cabível.

Em geral, são os controles opinativo e administrativo que andam em conjunto com a gestão. Apesar de o controle corretivo ser responsável pela efetiva responsabilização dos agentes causadores das irregularidades, para solucionar problemas e melhorar a atuação a Administração se serve das orientações dadas pelo controle sobre o modo de atuação e suas possíveis falhas.

Para informar à Administração sobre os problemas identificados e sobre as sugestões a serem seguidas para eliminação ou minimização dos mesmos, os sistemas de controle utilizam documentos produzidos por si próprios em um processo independente de averiguação (normalmente seguindo um processo de auditoria) para fazer recomendações.

Essas recomendações são avaliações da equipe que identificou a situação, seguidas de uma proposta de atuação para mitigação do problema. A Unidade pode acolher ou não as sugestões oferecidas, porém, caso não o faça e o problema persista, possivelmente caberá nova responsabilização pelo problema ainda não resolvido no evento do monitoramento desta averiguação.

As recomendações tendem a ser amplas, de modo a oferecer para a Unidade averiguada a chance de utilizar as ferramentas que julgar necessárias para sanar a situação, entretanto, é comum verificar casos em que a própria Administração, através da Unidade verificada, consulte o sistema de controle acerca das soluções propostas por si, de modo a garantir que não persistam erros e fraudes já encontrados, nem se criem novos problemas.

Nesse cenário, os sistemas de controle são aqueles responsáveis pela avaliação e otimização da Administração, bem como pelo apoio à condução da gestão como um todo. Suas ações, aplicadas de forma contínua e com o devido monitoramento,apresentam resultados mensuráveis, avaliáveis e geralmente rápidos no tocante ao progresso da Administração.

Possuir controles internos eficientes mostra uma relação positiva com a diminuição na ocorrência de fatos indesejáveis na gestão. Além disso, depois de identificados os riscos associados à Administração o controle torna-se o responsável por garantir a boa execução desta avaliação, garantindo que sejam cumpridas todas as determinações aplicáveis, auxiliando a gestão no atendimento das suas expectativas.

Um controle interno eficiente é mensurado a partir dos resultados da própria Administração, sendo mais eficiente quanto mais próximos estiverem os resultados esperados e efetivamente alcançados, certificando que os padrões estabelecidos tenham sido cumpridos.Para alcançar a eficiência desejada, o controle deve ser aplicado no momento correto e com custos aceitáveis.

Antes de tudo, o controle como ferramenta de regulação somente funciona a partir do momento em que a Administração o comporta. Se aplicado em um momento não oportuno (seja por um cenário político, situação financeira, complexidade administrativa etc.), além de não conseguir ser realizado de maneira eficiente, ainda perde outros recursos não palpáveis como autonomia, credibilidade e independência para atuação.

Ainda mais, a aplicação do controle não pode ser mais custosa do que os benefícios gerados, levando em conta todos os recursos envolvidos (inclusive humanos, financeiros, temporais, políticos, morais, entre outros). Se essa condição não for satisfeita, não somente o controle se torna não efetivo, mas também um problema para a própria Administração gerando custos desnecessários e ineficiência no conjunto do Ente.

Em razão disso, o controle cria ferramentas alternativas de atuação, como Notas Técnicas– NTs, por exemplo. Eventualmente focadas no aumento de arrecadação e na reestruturação de processos comuns com problemas identificados, estas NTs são o instrumento utilizado para abreviar determinadas averiguações e gerar os resultados esperados na Administração sem que haja a necessidade de identificação de uma irregularidade propriamente dita.

Isso se faz através de um trabalho de averiguação similar a um processo de auditoria, porém com vistas a uma situação mais ampla, o que permite recomendar ações aplicáveis a todas as partes envolvidas no problema em questão.

Apesar de não atacar um problema específico e solucioná-lo, ao abranger mais de uma área por vez, a intercomunicação entre as áreas é facilitada, permitindo maior celeridade na atuação em diversas frentes de um mesmo problema. Via-de-regra a aplicação de NTs surte resultados mais rápidos quando utilizadas para atacar problemas comuns a diversas áreas e/ou problemas em um processo que dependa da atuação de diversas Unidades diferentes. Além disso, em decorrência dessa maior celeridade e da atuação única, geram menor custo para execução.

Deve-se ressaltar que esse tipo de trabalho possui formas variantes, por exemplo, a Nota Técnica de Arrecadação, a qual apesar de atuar em situações semelhantes à NT comum, possui foco direto no aumento da arrecadação do ente, seja por eliminação de custos, aumento de eficiência no uso de recursos, ou mesmo estruturando um processo que abra margem para melhor controlar as receitas. Vale notar que o efeito desse tipo de NT é passível e de fácil mensuração, além de ter efeitos de curto, médio e longo prazos.

 

 

Essas Notas Técnicas são utilizadas para diagnosticar uma ineficiência ou entrave no processo que foi averiguado, não gerando por si só uma solução para possíveis irregularidades específicas do sistema. Apesar disso, a aplicação de uma NT não somente fornece material para possíveis futuras auditorias em processos específicos com falhas encontradas no próprio processo de averiguação, mas também cria a oportunidade de monitoramento em um processo para garantia de sua melhoria ao longo do tempo.

 

 

Utilizando novamente o exemplo hipotético da arrecadação através de permissões, a Administração possui diversos tipos de permissão que pode conceder, possivelmente utilizando diferentes Unidades para conferir permissões de diferentes naturezas.

Se este é o caso, realizar, por exemplo, processos de auditoria para identificar uma mesma fragilidade ou inconsistência no processo de concessão dessas permissões seria custoso e desgastante, haja em vista a similaridade entre as inconsistências que já foram identificadas em trabalhos recentes. Assim sendo, abre-se a oportunidade de realizar uma Nota Técnica, a qual tem o foco em reestruturar o processo de arrecadação, dando maior eficiência para a atuação da Administração e, consequentemente, aumentando a receita do Ente.

Em razão do exposto, o planejamento da organização e suas diretrizes são diretamente impactadas pela ação do sistema de controle presente, permitindo ainda futura comparação para evidenciar o efetivo progresso, ou corrigir o processo, se ainda contiver falhas. Em outras palavras, o controle se trata de um componente administrativo que regula as demais funções em sua execução, mantendo-as dentro dos padrões estabelecidos pela própria Administração como desejáveis.

Neste contexto as principais características do controle devem ser ou estar intimamente ligadas à qualidade, ética e credibilidade. O controle ainda é responsável pela proteção do patrimônio, verificação de veracidade nas prestações de contas, averiguação de dados contábeis, garantia da execução do planejado e alcance de seus resultados, adesão às políticas determinadas pela Administração etc. Em suma, administrativamente, um processo de controle é aquele que guia as ações exercidas para um fim já planejado.

Com tudo isso, evidencia-se o fato de que o controle faz pela gestão, por vezes, o que está não se mostra capaz de realizar sozinha, seja qual for o impedimento (de tempo, recursos, burocracia, legalidade etc.). Porém, o controle não tem condições de reavaliar absolutamente tudo em um Ente, ação que significaria em última análise um retrabalho de tudo o que foi feito. Assim, o controle é focado na exceção, pois uma vez que a situação esteja regular, os problemas a serem identificados e sanados pelo sistema de controle serão somente as exceções.

É notável então que o controle não substitui a gestão que está controlando, apenas a auxilia. Exatamente por isso, esse controle deve ser aceito pela própria Administração, a qual o reforça e aplica sempre que possível. Além disso, deve ser objetivo e focado, capaz de se ater aos problemas identificados e suas soluções, causando o mínimo possível de distúrbios desnecessários na Administração.

 

 

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